1. Sự cần thiết xây dựng và áp dụng chính sách khoan hồng tại Việt Nam
Thực tiễn thực thi pháp luật cạnh tranh trên thế giới cũng như tại Việt Nam cho thấy cùng với sự nỗ lực và tăng cường các hoạt động điều tra, xử lý đối với hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh của các cơ quan cạnh tranh, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh có xu hướng ngầm hóa. Điều này làm cho việc phát hiện và điều tra các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trở nên khó khăn, phức tạp hơn. Vì vậy, nhiều nước trên thế giới đã sử dụng chương trình khoan hồng như một công cụ quan trọng để phát hiện và điều tra, xử lý đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
Luật Cạnh tranh 2004 của Việt Nam chưa có quy định về chương trình khoan hồng. Các vụ thoả thuận hạn chế cạnh tranh được Cơ quan cạnh tranh phát hiện, điều tra và xử lý chủ yếu dựa trên các thông tin tự phát hiện hoặc được sự trợ giúp từ một số cơ quan truyền thông. Luật Cạnh tranh 2004 của Việt Nam chỉ có quy định về các tình tiết giảm nhẹ áp dụng với các doanh nghiệp trong một số trường hợp nhất định. Tuy nhiên, sau hơn mười năm thực thi cho thấy quy định về tình tiết giảm nhẹ không giúp khám phá hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh do chưa tạo được động cơ và áp lực lớn để doanh nghiệp tham gia thỏa thuận trình báo và cung cấp thông tin về thỏa thuận mà họ tham gia. Hơn nữa, bản chất, mục tiêu của chính sách khoan hồng cũng có sự khác biệt so với các quy định về tình tiết giảm nhẹ.
Thực tiễn tại Việt Nam, sau khi một số vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị Cơ quan cạnh tranh phát hiện, điều tra và xử lý, các doanh nghiệp đã có nhận thức về các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm. Việc nhận thức pháp luật cao hơn một mặt có thể giúp doanh nghiệp nâng cao ý thức tuân thủ quy định của pháp luật cạnh tranh về kiểm soát hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, nhưng mặt khác, cũng khiến các doanh nghiệp lợi dụng kẽ hở của pháp luật để thực hiện và cố ý che giấu hành vi vi phạm. Trên thực tế, vì mục tiêu lợi nhuận, các doanh nghiệp vẫn không từ bỏ thực hiện các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm, nhưng đã che giấu, không để lại hoặc tiêu hủy chứng cứ về thỏa thuận hoặc không tiết lộ thông tin ra bên ngoài. Điều đó đã tạo ra những thách thức lớn đối với cơ quan cạnh tranh trong việc phát hiện thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
Tại Việt Nam, kể từ sau khi điều tra, xử lý đối với hành vi thỏa thuận ấn định phí bảo hiểm vật chất xe ô tô giữa 19 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ và vụ việc thỏa thuận ấn định phí bảo hiểm học sinh giữa 14 doanh nghiệp bảo hiểm tại địa bàn tỉnh Khánh Hòa như đã nêu, từ năm 2012 đến nay, Cơ quan quản lý cạnh tranh chưa phát hiện, điều tra được thêm bất kỳ vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nào khác. Thực tiễn cũng cho thấy các cơ chế phát hiện thỏa thuận hạn chế cạnh tranh hiện tại không còn nhiều tác dụng. Trong khi chính sách khoan hồng được nhiều cơ quan cạnh tranh trên thế giới coi là công cụ hữu hiệu, giúp phát hiện tới trên 90% số vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, đặc biệt là các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh xuyên biên giới, thì việc bổ sung quy định về chính sách khoan hồng trong Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam và áp dụng một cách hiệu quả trong thực tiễn là một yêu cầu đặt ra nhằm tăng cường phát hiện và điều tra vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
2. Nội dung quy định chính sách khoan hồng theo Luật Cạnh tranh 2018
Nội dung chính sách khoan hồng được quy định tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 cụ thể như sau:
Doanh nghiệp tự nguyện khai báo giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia phát hiện, điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm được miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng. Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia có thẩm quyền quyết định việc miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng.
Việc miễn hoặc giảm mức xử phạt được thực hiện trên cơ sở đáp ứng đủ các điều kiện: (i) Đã hoặc đang tham gia với vai trò là một bên của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh; (ii) Tự nguyện khai báo hành vi vi phạm trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định điều tra; (iii) Khai báo trung thực và cung cấp toàn bộ các thông tin, chứng cứ có được về hành vi vi phạm, có giá trị đáng kể cho việc phát hiện, điều tra và xử lý hành vi vi phạm; (iv) Hợp tác đầy đủ với cơ quan có thẩm quyền trong suốt quá trình điều tra và xử lý hành vi vi phạm.
Quy định về chính sách khoan hồng không áp dụng đối với doanh nghiệp có vai trò ép buộc hoặc tổ chức cho các doanh nghiệp khác tham gia thỏa thuận.
Chính sách khoan hồng áp dụng cho không quá 03 doanh nghiệp đầu tiên nộp đơn xin hưởng khoan hồng đến Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia đáp ứng đủ các điều kiện.
Căn cứ xác định doanh nghiệp được hưởng khoan hồng bao gồm: Thứ tự khai báo; Thời điểm khai báo; Mức độ trung thực và giá trị của các thông tin, chứng cứ đã cung cấp.
Doanh nghiệp đầu tiên có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện được miễn 100% mức phạt tiền. Doanh nghiệp thứ hai và thứ ba có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện lần lượt được giảm 60% và 40% mức phạt tiền.
Mặc dù vậy, quy định trên đây về chính sách khoan hồng trong Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam mới chủ yếu là những nguyên tắc cơ bản giới hạn trong một điều khoản. Vì vậy, để thực thi hiệu quả quy định này cần nghiên cứu cơ sở lý luận cũng như khuôn khổ pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn áp dụng của các nước để vận dụng đối với Việt Nam.
3. Một số đánh giá về nội dung chính sách khoan hồng theo quy định của Luật Cạnh tranh 2018
Từ nội dung quy định về chính sách khoan hồng tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam và trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới có thể rút ra một số nội dung như sau:
Về giá trị pháp lý: Bản chất chính sách khoan hồng là một công cụ nhằm phát hiện để điều tra, xử lý thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nên chính sách khoan hồng của nhiều nước trên thế giới không được quy định thành một điều khoản trong luật, tức là không phải là một quy định pháp lý mà có tính chất là một công cụ chính sách do Cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh xây dựng, ban hành và áp dụng. Chính sách khoan hồng tại Hoa Kỳ do Bộ Tư pháp ban hành để trên cơ sở đó Cơ quan điều tra chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp áp dụng. Chính sách khoan hồng tại Úc do Ủy ban Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng xây dựng và áp dụng. Chính sách khoan hồng tại Nhật do Ủy ban thương mại công bằng ban hành và áp dụng. Còn tại Việt Nam, chính sách khoan hồng được luật định tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam là một quy định pháp lý làm cơ sở để Cơ quan cạnh tranh thực thi nên có giá trị pháp lý cao đảm bảo tính chắc chắn, minh bạch đối với cộng đồng doanh nghiệp và được đảm bảo thực thi cùng với hiệu lực thực thi của Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam.
Về mục tiêu và ý nghĩa: Chính sách khoan hồng quy định trong Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam đã thể hiện đầy đủ mục tiêu và ý nghĩa của chính sách là nhằm giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia phát hiện để điều tra và xử lý đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm trên cơ sở tự nguyện khai báo của doanh nghiệp về hành vi vi phạm giống như mục tiêu và ý nghĩa của chính sách khoan hồng mà các nước trên thế giới trong đó có Hoa Kỳ, Nhật Bản, Úc, Châu Âu, Malaysia… đã áp dụng. Điều này được thể hiện rõ tại khoản 1 Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam, theo đó doanh nghiệp tự nguyện khai báo giúp phát hiện, điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm được miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng.
Về thẩm quyền: Người đứng đầu của Cơ quan cạnh tranh (Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia) là Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia có quyền quyết định việc cho miễn hoặc giảm mức xử phạt. Quy định này cũng giống như ở nhiều nước là Cơ quan cạnh tranh có quyền quyết định áp dụng chính sách khoan hồng để miễn hoặc giảm mức xử phạt cho đương đơn. Tuy nhiên, kinh nghiệm các nước cũng cho thấy khi Cơ quan cạnh tranh áp dụng chương trình khoan hồng để miễn hoặc giảm mức xử phạt thì cần có sự công nhận của các cơ quan có liên quan như Cơ quan điều tra hình sự, Cơ quan công tố, Cơ quan tòa án.
Về điều kiện áp dụng: Quy định tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam về cơ bản đã đầy đủ và minh bạch về các điều kiện để được hưởng khoan hồng, điều này cho phép mọi doanh nghiệp, cá nhân, tổ chức có thể tự đánh giá về khả năng của mình đáp ứng các điều kiện theo luật định để có thể được áp dụng chính sách khoan hồng. Khoản 3 Điều 12 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam quy định điều kiện để được miễn giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng là tự nguyện khai báo về hành vi vi phạm trước khi Cơ quan cạnh tranh ra quyết định điều tra, cung cấp thông tin, bằng chứng và hợp tác đầy đủ với Cơ quan cạnh tranh giống như chính sách khoan hồng ở các nước.
Yếu tố tự nguyện khai báo và khai báo trước khi có quyết định điều tra có tính chất tiên quyết đảm bảo đương đơn có thể được hưởng khoan hồng. Cần nhận thức rõ là đương đơn khai báo trước khi có quyết định điều tra, khác với việc khai báo trước khi cơ quan điều tra biết hoặc có thông tin về hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Quy định khai báo trước khi có quyết định điều tra có tính linh hoạt cao hơn và tạo cơ hội hơn cho cả doanh nghiệp muốn khai báo và cả cơ quan điều tra cạnh tranh, bởi trong nhiều trường hợp, mặc dù Cơ quan cạnh tranh có thông tin về thỏa thuận nhưng chưa đầy đủ và đảm bảo tính chắc chắn để quyết định điều tra, do đó cần có thêm các thông tin, bằng chứng cụ thể khác và điều đó rất cần từ các đương đơn xin hưởng khoan hồng.
Những doanh nghiệp có vai trò ép buộc, tổ chức sẽ không được miễn giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng. Quy định này nhằm tránh trường hợp doanh nghiệp lợi dụng, sử dụng chính sách pháp luật và quyền lực của cơ quan thực thi như một biện pháp cạnh tranh không chính đáng của mình.
Tuy nhiên, kinh nghiệm của các nước cũng cho thấy cần có một trình tự, thủ tục cụ thể nhằm đảm bảo rõ ràng, minh bạch và sự chắc chắn cho các cá nhân, tổ chức và cả cơ quan thực thi khi áp dụng.
Về số lượng doanh nghiệp: Khoản 5 Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam quy định chính sách khoan hồng chỉ áp dụng cho tối đa ba doanh nghiệp đầu tiên nộp đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện. Theo quy định tại khoản 6 điều này, cơ sở để xác định thứ tự ưu tiên của ba doanh nghiệp đầu tiên là thứ tự khai báo, thời điểm khai báo và mức độ trung thực và giá trị của các thông tin, chứng cứ đã cung cấp. Việc quy định số lượng doanh nghiệp được hưởng khoan hồng tối đa 03 doanh nghiệp một phần nhằm hạn chế số lượng chủ thể vi phạm được hưởng khoan hồng để đảm bảo tính răn đe và nghiêm minh của pháp luật (các doanh nghiệp ngoài 03 doanh nghiệp này sẽ bị xử lý nghiêm minh) đồng thời không hạn chế quá ít doanh nghiệp để có cơ hội thu được nhiều thông tin, tài liệu, bằng chứng có giá trị hơn.
Về mức miễn giảm: Khi đã xác định được ba doanh nghiệp đầu tiên, theo quy định tại khoản 7 Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam, doanh nghiệp thứ nhất được miễn 100% mức phạt tiền; doanh nghiệp thứ hai và thứ ba lần lượt được giảm 60% và 40% mức phạt tiền. Quy định này đảm bảo mục tiêu hiệu quả giống như chính sách khoan hồng của các nước là bảo vệ người trình báo khỏi hình phạt, hoặc giảm hình phạt dưới mức họ phải chịu. Quy định này cũng đảm bảo tính hấp dẫn của chính sách.
Một điểm quan trọng nữa là cùng với quy định chính sách khoan hồng, Bộ Luật hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) của Việt nam tại Điều 217 quy định về tội vi phạm các quy định về cạnh tranh cũng đã lần đầu tiên quy định xử lý hình sự đối với các tổ chức, cá nhân tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm, làm tiền đề cho việc thực thi hiệu quả chính sách khoan hồng tại Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam.
Chính sách khoan hồng tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam là một cơ chế mới để phát hiện thỏa thuận hạn chế cạnh tranh mà Cơ quan cạnh tranh có thể sử dụng. Điều này cũng khiến các thỏa thuận phi pháp trở nên rủi ro hơn, có nhiều khả năng bị phá vỡ hơn và buộc các doanh nghiệp phải cân nhắc đến việc liệu có nên tham gia vào các thỏa thuận với những kẻ có khả năng lừa đảo hay không.
Mặc dù có giá trị pháp lý và tính chắc chắn về mặt pháp lý cao nhưng do chỉ là một điều khoản trong luật nên quy định về chính sách khoan hồng tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam chủ yếu là những nguyên tắc cơ bản giới hạn trong một điều khoản, chưa thực sự chi tiết, cụ thể nên các cá nhân, tổ chức và Cơ quan cạnh tranh khó có thể áp dụng hiệu quả ngay được, chưa đáp ứng đầy đủ các yêu cầu cần thiết, đặc biệt là về mặt thủ tục, để đảm bảo tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả. Vì vậy, quy định này cần có hướng dẫn cụ thể hơn.
