Giới thiệu

Gần đây, thực thi chống các-ten đã trở thành tiêu điểm trong các tin tức kinh tế, tài chính trên toàn thế giới. Chỉ trong năm năm trở lại đây, EU đã ban hành 35 quyết định xử lý và thu được 6.3 tỉ € tiền phạt từ các hành vi các-ten vi phạm. Nếu như hơn một thập kỷ trước, mức phạt trên 100 triệu € đối với các-ten vi phạm là chưa từng có tiền lệ, thì chỉ tính riêng năm 2007, Ủy ban EU đã áp dụng mức phạt kỷ lục hơn ¾ tỉ € đối với mỗi trong số hai vụ các-ten thông đồng đấu thầu.

Như chúng ta đều biết, phát hiện và ngăn chặn các-ten là một nhiệm vụ quan trọng nhằm duy trì cạnh tranh và đảm bảo sự vận hành thị trường tự do, năng động. Để ngăn chặn và tiêu diệt các-ten, các cơ quan đã liên tục xây dựng cũng như sửa đổi, bổ sung các hình thức xử lý vi phạm sao cho tương ứng với mức độ tác hại của các-ten.  Quá trình đúc kết các hình thức xử lý các-ten vi phạm đã có kinh nghiệm hơn 50 năm ở Liên minh châu Âu và hơn một thế kỷ ở Bắc Mỹ, nơi mà Canada và Hoa Kỳ đều đã thông qua quy định phạt hình sự đối với các-ten vào những thập kỷ cuối của thế kỷ XIX.

Hoa Kỳ có một lịch sử chống các-ten vô cùng ấn tượng. Trong hơn một thế kỷ thực thi, các nhà chức trách Hoa Kỳ đã phát triển một hệ thống hết sức hiệu quả trong việc phát hiện và ngăn chặn các hoạt động các-ten, thậm chí xử lý các vụ các-ten đã tồn tại lâu đời trên phạm vi toàn thế giới. Thành công rực rỡ mà Hoa Kỳ có được chủ yếu kể từ thời điểm ra đời đạo luật Sherman.

            Gần đây hơn, các nước châu Á Thái Bình Dương như Úc, Nhật Bản và Hàn Quốc đã bắt đầu tăng cường thực thi chống các-ten. Bằng cách kết hợp tăng hình phạt và đưa ra nhiều chính sách nhằm khuyến khích doanh nghiệp vi phạm tự khai báo, các cơ quan thực thi khắp thế giới ngày càng thành công trong công cuộc phát hiện và xử phạt các vụ các-ten quốc tế đã được hình thành và thực hiện từ rất lâu.

Các vụ các-ten quy mô quốc tế đã từng bị phát hiện và xử lý tại Hoa Kỳ, châu Âu và các nước châu Á Thái Bình Dương. Các doanh nghiệp tham gia các-ten thường là những doanh nghiệp có tên tuổi trên thị trường quốc tế. Một số vụ các-ten tinh vi, lâu đời đã từng bị phát hiện trong các ngành công nghiệp nặng, nơi mà các sản phẩm tiêu dùng chẳng hạn như vitamin, hyđrô perôxit và cao su tổng hợp đặc biệt dễ trở thành đối tượng bị ấn định giá và phân chia thị trường. Những thị trường công nghệ siêu tốc cũng không tránh khỏi các-ten. Ngành công nghiệp máy tính vẫn thường được nhắc đến là ngành có tốc độ phát triển công nghệ nhanh chóng, mức độ đổi mới sản phẩm liên tục và bản chất cạnh tranh khốc liệt có vẻ như loại trừ được khả năng tồn tại các hành vi các-ten nghiêm trọng, cũng trở thành nạn nhân của một vụ các-ten nổi tiếng trên thị trường chíp máy tính DRAM.

            Vì sao việc phát hiện, truy tố và xử lý các vụ các-ten trên toàn thế giới đang được tăng cường thực thi hiệu quả? Điều đó không thể được lý giải chỉ bằng một yếu tố. Các yếu tố như toàn cầu hóa, sự tăng cường nhận thức của chính phủ về tác hại rõ rệt của các-ten, sự gia tăng mức phạt đối với hành vi các-ten, trong đó bao gồm thời hạn phạt tù đối với cá nhân vi phạm, sự tăng cường công cụ cho cơ quan thực thi trong phát hiện các vụ các-ten, sự ủng hộ tích cực của người tiêu dùng và sự nâng cao nhận thức của xã hội đều đóng vai trò quan trọng khiến cho các-ten trở thành một hành vi xấu và bất hợp pháp trên toàn thế giới.

            Trong số những lý do thúc đẩy thực thi chống các-ten quốc tế có một nguyên nhân đáng chú ý, đó là sự hợp tác tích cực giữa các cơ quan cạnh tranh trên thế giới. Sự hội tụ các phương pháp tiếp cận khác nhau về các-ten trên thế giới được thực hiện thông qua các hình thức cụ thể như cam kết hợp tác chính thức, trao đổi thông tin không chính thức và tranh luận thẳng thắn giữa các cơ quan thực thi tại các diễn đàn, hội thảo quốc tế… Năm 2001, Mạng lưới cạnh tranh quốc tế (ICN) đã được thành lập và hiện có 88 quốc gia thành viên. Việc ban hành cơ chế phạt và khuyến khích khai báo đã được các cơ quan thực thi cạnh tranh toàn cầu thông báo cho nhau thông qua việc tự do chia sẻ thông tin nhằm nâng cao hiệu quả thực thi chống các-ten.

            Có nhiều lý do hết sức thuyết phục cho việc hình sự hóa các-ten vi phạm. Các-ten có khả năng sinh lời đặc biệt và doanh nghiệp có thể dễ dàng tiến hành phân tích lợi ích/chi phí để đi đến quyết định tiến hành các-ten nếu không gặp phải sự cản trở nào quá lớn. Bằng chứng cho thấy chỉ riêng hình phạt tiền, dù cao đến đâu cũng không thể ngăn chặn được hành vi các-ten.

            Thực thi chống các-ten quốc tế vẫn tiếp tục được nâng cao nhằm chống lại những công cụ hiện đại của thế kỷ 21 được các bên tham gia các-ten sử dụng để che giấu hành vi bất hợp pháp. Trên thế giới, các cơ quan thực thi phải đối mặt với rất nhiều thử thách trong việc phát hiện những âm mưu các-ten bí mật. Mặc dù bị xử phạt như một tội hình sự hoặc dân sự, nhưng đặc điểm riêng của các-ten vẫn đòi hỏi cách tiếp cận đặc biệt trong phát hiện và xử lý.  Để cân bằng tối ưu giữa phát hiện, ngăn chặn và trừng phạt các-ten, cần phải xem xét sao cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của từng cơ quan cạnh tranh.

            Kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong hình sự hóa các-ten

Tại Hoa Kỳ, các-ten (thỏa thuận hạn chế cạnh tranh) được coi là vi phạm hình sự từ năm 1890, tuy nhiên chỉ trong những năm gần đây, các-ten mới được phát hiện và trừng phạt mạnh mẽ, đích đáng. Lịch sự thực thi chống các-ten của Hoa Kỳ cho thấy chỉ riêng luật hình sự không thể nhổ tận rễ các hành vi các-ten. Đến năm 1974, khi Đạo luật Sherman được nâng lên thành một đạo luật quan trọng toàn liên bang, với quy định thời gian phạt tù tối đa 3 năm và mức phạt tiền được giới hạn tối đa 1 triệu đô la Mỹ đối với doanh nghiệp và 100,000 đô la Mỹ đối với cá nhân, thì hành vi các-ten vi phạm mới chỉ được coi là một tội nhẹ. Ngay cả khi được điều chỉnh do lạm phát, mức phạt tối đa sau đó vẫn không tương xứng và theo ngôn ngữ thời nay thì dường như có vẻ “tầm thường hóa” các vi phạm đáng phải trừng phạt nặng.

            Từ đầu những năm 90, Hoa Kỳ về cơ bản đã thay đổi quan điểm đánh giá lợi ích/rủi ro của các-ten với ba thay đổi lớn trong thực thi hình sự, bao gồm: tăng cường chế tài đối với các-ten vi phạm; áp dụng Chương trình ân xá của Cục chống độc quyền, Bộ Tư pháp Hoa Kỳ (US DOJ) và giới thiệu Hướng dẫn kết án tại Hoa Kỳ. Ba công cụ này được sử dụng đồng thời, đã trở thành ba trụ cột của US DOJ trong việc thực thi kiểm soát các-ten và được xem là động lực thúc đẩy quá trình thực thi các-ten tại Hoa Kỳ.

            Tăng cường chế tài phạt hình sự đối với các-ten

            Năm 1990, Đạo luật Sherman đã được sửa đổi, theo đó mức phạt tối đa đối với doanh nghiệp đã tăng lên 10 triệu đô la Mỹ và mức phạt tối đa đối với cá nhân cũng tăng lên 350,000 đô la Mỹ. Năm 1995, US DOJ lần đầu tiên áp dụng mức phạt 10 triệu và trên 10 triệu đô la Mỹ đối với hai doanh nghiệp vi phạm. Năm 1990, tổng số tiền phạt mà Cục Chống độc quyền thu được đạt 23.5 triệu đô la Mỹ. Đến cuối thập niên, tổng số tiền phạt đối với hành vi các-ten thu được trong năm 1999 đạt 1.1 tỉ đô la Mỹ, trong đó mức phạt đối với một doanh nghiệp trung bình đạt 500 triệu đô la Mỹ.

            Đạo luật Sherman lại một lần nữa được sửa đổi vào năm 2004 và mức phạt đối với doanh nghiệp đã tăng lên tối đa 100 triệu đô la Mỹ. Chế tài xử phạt đối với cá nhân tăng lên tới 10 năm phạt tù và 1 triệu đô la phạt tiền. Đến năm 2005, hành vi vi phạm Đạo luật Sherman đã bị xử phạt trên 10 triệu đô la Mỹ đối với 50 doanh nghiệp, trong đó có 9 doanh nghiệp bị xử phạt trên 100 triệu đô la Mỹ.

            Tăng cường mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh đã làm giảm động cơ tham gia, thực hiện các-ten, tuy nhiên các cơ quan chống độc quyền của Hoa Kỳ không thể gia tăng thành công nếu chỉ áp dụng mức phạt cao. Trong những năm 90, thời hạn phạt tù trung bình đối với các-ten là 8 tháng, nhưng đến năm tài chính 2005, thời hạn phạt tù trung bình đã tăng lên 24 tháng. Thời hạn phạt tù đáng kể đối với cá nhân vi phạm, thay vì yêu cầu nộp tiền phạt cao hơn, đã khuyến khích tinh thần tự nguyện khai báo và hợp tác của cả doanh nghiệp và các nhân viên của họ.

            Chương trình khoan dung (The leniency program)

            Chương trình khoan dung lần đầu tiên được ban hành tại Hoa Kỳ năm 1978. Trung bình mỗi năm chỉ có một cá nhân/doanh nghiệp nộp đơn xin hưởng khoan dung và không giúp phát hiện ra một vụ các-ten quốc tế nào. Thiếu sót của chương trình ân xá năm 1978 được cho là đã yêu cầu bên vi phạm phải báo cáo về hoạt động bất hợp pháp của họ trước khi US DOJ mở cuộc điều tra và đòi hỏi cơ quan công tố phải hết sức thận trọng trong việc suy xét cho phép hưởng khoan dung đối với những người đáp ứng đủ điều kiện.

Năm 1993, Chương trình ân xá đã được sửa đổi, theo đó cho phép khoan dung tự động đối với các bên tham gia các-ten tự nguyện khai báo trước khi US DOJ tiến hành điều tra. Để được hưởng khoan dung, doanh nghiệp khai báo phải đáp ứng điều kiện “không phải là doanh nghiệp giữ vai trò tổ chức, dẫn đầu các-ten” và các điều kiện khác, theo đó công ty cũng như các giám đốc, cán bộ, nhân viên của công ty đều có thể được miễn truy tố hoàn toàn. Sau đó, chương trình khoan dung cá nhân – một chương trình miễn giảm hình phạt cho các nhân viên công ty tự nguyện khai báo, còn được gọi là “ân xá bổ sung” cho phép miễn giảm đáng kể mức phạt đối với những người phát hiện và tố giác vụ các-ten thứ hai, nhưng đồng thời lại đang phải chịu trách nhiệm pháp lý vì đã tham gia vụ các-ten thứ nhất đã được sửa đổi, bổ sung thêm vào chương trình khoan dung của Hoa Kỳ. Luật chống độc quyền được sửa đổi năm 2004 đã tăng cường, thúc đẩy động cơ tự nguyện khai báo dưới hình thức loại bỏ hình phạt tiền gấp ba lần mức bồi thường thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra cho người bị hại đối với những doanh nghiệp đáp ứng đủ điều kiện được hưởng khoan dung.

Tại Hoa Kỳ, chương trình khoan dung được coi là “một công cụ điều tra hữu hiệu nhất” của Cục Chống độc quyền. Chẳng hạn, các vụ điều tra hành vi các-ten trên thị trường vitamin, điện cực than chì, đấu giá tác phẩm nghệ thuật và bộ nhớ ngoài DRAM của máy tính đã có những lợi thế điều tra đáng kể nhờ các thông tin do người xin hưởng khoan dung cung cấp. Cơ chế minh bạch cũng như tính chắc chắn trong việc cung cấp thông tin của người tự nguyện khai báo, đánh giá của US DOJ đối với “đơn xin miễn án tù” của doanh nghiệp là người thứ hai và thứ ba khai báo về hành vi các-ten vi phạm cũng như thời hạn phạt tù dài hơn đã làm tăng giá trị và tính hiệu quả của Chương trình khoan dung của Hoa Kỳ.

Hướng dẫn kết án của Hoa Kỳ

Hướng dẫn kết án của Hoa Kỳ được áp dụng đối với tất cả các tội hình sự, theo đó quy định những điều khoản hướng dẫn chi tiết sao cho tòa án, công tố viên và bị cáo đều được biết rõ về khung hình phạt và các yếu tố được xem xét áp dụng để tăng nặng hoặc giảm nhẹ hình phạt. Điểm mấu chốt của Hướng dẫn kết án là nhằm khuyến khích các doanh nghiệp và cá nhân tự nguyện thừa nhận sai trái để được giảm nhẹ hình phạt cho các hành vi các-ten phản cạnh tranh của họ.

Mặc dù “bước lùi” của Hướng dẫn kết án này là thay đổi từ chỗ bắt buộc phải thực hiện đến chỗ chỉ mang tính tham khảo, theo quyết định của Tòa án Tối cao trong vụ Booker, tuy nhiên, đóng góp quan trọng của Hướng dẫn này là ở chỗ đã tạo cơ sở vững chắc để tòa án suy xét, cân nhắc. Tính minh bạch của Hướng dẫn và phương pháp tiếp cận cân bằng trong xử phạt hình sự đã tạo ra những công cụ sắc bén cho bị cáo và luật sư của họ trong đánh giá hiệu quả của việc tranh tụng và cân nhắc giá trị, ý nghĩa của việc tự thừa nhận vi phạm. Hướng dẫn cũng đưa ra xuất phát điểm để thương lượng biện hộ (plea negotiations), tạo ra cơ sở để quyết định thành công cũng như cơ sở để thương lượng biện hộ hợp lý.

Sự kết hợp giữa Chương trình khoan dung và Hướng dẫn kết án tỏ ra đặc biệt hữu ích đối với những doanh nghiệp đang phải đối mặt với những bộ luật tăng cường quản lý doanh nghiệp, trách nhiệm pháp lý của hội đồng quản trị và ban lãnh đạo điều hành về hành vi vi phạm pháp luật, áp lực gia tăng từ thị trường tài chính và cổ đông buộc giảm thiểu tổn thất và thái độ không khoan nhượng của người tiêu dùng trước vi phạm hình sự của doanh nghiệp. Mỗi phiên bản của Hướng dẫn đều được Hội đồng kết án Hoa Kỳ, tòa án và luật sư tranh luận tích cực để nhằm đáp ứng các mục tiêu chính sách có giá trị cũng như giúp công chúng nhận thức về cơ chế kết án hình sự. Hướng dẫn kết án vẫn tiếp tục được sửa đổi và bất chấp “tính chất tham khảo”, nó vẫn tiếp tục là cơ sở để xử lý các vụ việc cạnh tranh tại Hoa Kỳ.

Tác động quốc tế của cơ chế tăng cường thực thi chống độc quyền tại Hoa Kỳ

Chương 1 Đạo luật Sherman được áp dụng đối với hoạt động kinh doanh, thương mại “giữa các bang thuộc nước Mỹ hoặc với nước ngoài”. Mặc dù sự thay đổi cách tiếp cận thực thi chống các-ten của Hoa Kỳ trong những năm 90 không được thiết kế riêng để phát hiện các vụ các-ten quốc tế, tuy nhiên việc tăng cường phát hiện và thực thi cũng làm gia tăng trách nhiệm pháp lý của các công ty nước ngoài và các giám đốc điều hành người nước ngoài. Báo cáo của Hoa Kỳ cho thấy, từ năm tài chính 1997, trong gần 3 tỷ đô la Mỹ tiền phạt hình sự thu được, có tới “hơn 90% có liên quan đến việc truy tố các hoạt động các-ten quốc tế”. Có đến 42 (trong số 51) vụ các-ten có mức phạt 10 triệu đô la Mỹ hoặc nhiều hơn là do công ty nước ngoài nộp phạt. Từ năm 1999, có hơn 100 cá nhân, trong đó bao gồm 20 công dân nước ngoài từ 9 quốc gia khác nhau đã phải thụ án phạt tù tại Hoa Kỳ do đã tham gia, thực hiện các các-ten vi phạm.

(Còn nữa)

Nguồn tham khảo: “Cartel criminalization in Ireland and Europe: Can the United States model of criminal antitrust enforcement be successfully transferred to Ireland and Europe?”, ABA International Section, 01/10/2007;